[摘要] 日前，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，对全面开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点作出部署。
土地二级市场主要是指土地使用权转让、出租、抵押等交易关系。土地二级市场是土地市场体系的组成部分，对我国经济的发展和社会的稳定起着重要的作用。近年来，随着经济发展方式转变，产业结构调整和升级，土地二级市场的土地需求日益强烈，交易逐渐活跃，完善土地二级市场建设也成为土地市场制度建设的重要话题。国土资源部供给侧结构性改革五大任务中，补短板方面，提出既要补“硬”也要补“软”，既补发展也补制度。全面开展启动完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点就是其中重点之一。日前，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，对全面开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点作出部署。
目标
《方案》提出了此次试点的目标，到2018年年底，在相关地区建立符合城乡统一建设用地市场要求，产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，市场规则基本完善，土地资源配置效率显著提高，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。
五大任务
围绕建设用地使用权的转让、出租和抵押，重点对土地交易，以及土地连同地上建筑物、其他附着物一并交易的情况，方案提出五项试点政策措施：
——完善交易机制。完善建设用地使用权转让机制，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割转让政策，实施差别化的税费政策；完善建设用地使用权出租机制；完善建设用地使用权抵押机制，放宽对抵押权人的限制。
——创新运行模式。在现有市（县、区）国土资源部门的土地交易机构或平台基础上搭建统一的二级市场交易平台，提供服务场所；建立“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程；加强交易管理与不动产登记的有序衔接。
——健全服务体系。培育和规范中介组织，发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用；做好咨询和调解服务；提高办事效率。
——加强监测监管。强化监测分析，各地要健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统；完善市场调控，强化一、二级土地市场联动；强化价格监管，完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制；加强合同履约监管；严格责任追究。
——强化部门协作。各级国土资源、住房城乡建设（房产、规划）、财税、国有资产管理、工商、金融监管等部门要建立联动机制，落实相关责任，强化沟通衔接。
试点城市
试点地区选择转让、出租、抵押等交易量较大且不动产登记工作基础较好的大、中城市，共34个市县。其中上海市松江区、浙江省湖州市德清县、广东省佛山市南海区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定西市陇西县6个已开展集体经营性建设用地入市试点的县（区）同时开展国有和集体土地二级市场试点。
关键词一：完善市场供应体系
不同权能建设用地均可进入二级市场，土地市场供应体系进一步完善。此次方案出台，开启建设用地二级市场建设完善的新篇章。对于转让机制而言，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件意味着以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在满足条件后均可进入二级市场，有利于进一步完善土地市场的供应体系。如以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产登记手续，对于这类土地而言，土地入市成本进一步降低。
协同集体经营性建设用地入市，推动城乡统一建设用地市场建立。方案提出，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场要与集体经营性建设用地入市等改革协同。2015年以来农村土地改革步伐加快，推动农村经营性建设用地入市和农村土地流转，而部分区县国有和集体土地二级市场试点同步开展，在引导部分产业园区、工商业建设向农村转移，推进当地产业结构调整和提升同时，缓解城市建设用地压力。
关键词二：加强整体管控
完善市场调控，强化一、二级土地市场联动。方案提出，通过强化一、二级土地市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。我国一级土地市场法律政策较为完善，招拍挂市场相对健全，而作为一级市场的延续，二级市场的制度缺陷导致对其实施调控较为困难。另外目前随着我国去库存政策的推进，政府进一步加强对土地供应节奏和结构的把控，但政策主要聚焦于一级市场。此次方案提出将一二级市场通盘考虑，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，在维护二级土地市场交易秩序的同时，也有利于保障整体土地市场的稳定。
加强监测分析，健全市场监管机制。当前我国二级市场的土地需求日趋强烈交易日益活跃，根据国土资源公报数据，截至2015年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积近50万公顷，抵押贷款总额11万亿元，近几年抵押贷款每年净增近2万亿元。但由于二级市场发展相对迟滞，缺乏严格的监管体系，且土地使用权的转让，多为私下交易为主，交易的自发性致使交易秩序较为混乱，非法交易时有发生，严重扰乱土地市场秩序，不利于土地市场的健康发展。方案明确要健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统，强化监督问责，减少寻租空间，有利于激发市场活力，营造公平的市场竞争环境。
关键词三：维护市场稳定
健全价格监管机制，维护市场平稳运行。由于我国土地市场的开发性和竞争性较强，土地价格受供求关系影响较大，波动也较大。试点方案要求完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，将有效防止交易价格的异常波动，进一步维护市场平稳。一方面，完善公示地价体系，发布二级市场基准地价或标定地价，确立了市场指导价，有利于平衡地价，特别是热点地块价格，同时通过二级市场指导价格也将引导一级市场地价平稳；另一方面，要求申报价格在基准地价或标定地价一定比例范围内波动，申报价格低于基准地价或标定地价一定比例的，政府可行使优先购买权防止低价转让土地，获取土地储备，高于一定比例的，政府则可依法依规实施交易管制。这一措施将是调控土地市场的重要手段。去年以来，部分热点城市通过调节土地出让方式控制地价过快上涨，但仅针对土地一级市场，通过强化二级市场价格监管，将促进土地市场平稳健康发展，也有利于维护房地产市场的稳定。
加强节约集约用地，闲置土地将受重罚。方案还指出，要实施差别化的税费政策，各地可根据本地实际，在地方权限内探索差别化的税费政策。充分发挥城镇土地使用税在节约集约用地中的作用。对于闲置土地，从严征收土地闲置费。未来我国建设用地供应将从增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举，对于部分供应紧张的热点城市而言，通过税费特别是土地闲置费调节，将加快低效能用地、闲置土地进入二级市场有效利用开发，也有利于存量土地盘活，缓解土地供应压力，进而调节地价房价。
同时，方案还提出要切实加强组织保障，加强政府引导职能，注意分类指导，允许进行差别化探索，发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，确保二级市场土地交易的规范、有序。土地二级市场是国家土地有偿使用制度的重要内容，对繁荣土地市场、优化重组土地资源配置有着积极的作用。我们认为，此次试点方案出台，是土地改革的重要组成部分，继上一轮主要针对建设用地一级市场建设完善的政策出台后，加强对二级市场建设管理规范，在健全土地市场管理制度的同时，有利于促进土地一二级市场的衔接，保障市场秩序，推进土地制度改革完善，促进市场平稳发展。对于开发企业而言，一方面，二级市场土地供应体系的完善和地价的稳定，有利于降低土地成本，使开发企业更好地获取土地储备，另一方面，充分发挥城镇土地使用税在节约集约用地中的作用，从严征收土地闲置费，也将使部分资金压力较大的企业进一步承压。同时，对土地二级市场建设完善也将使企业间土地并购等相关行为进一步提速，行业集中度再提升。
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